יוסי ירון רואה חשבון (MBA)
מיסים ותמריצי מדינה

יוסי ירון, רו"ח (MBA), דצמבר 2017

 

 

פסק דין בנושא אישור חלק מבניין כבניין להשכרה על פי החוק לעידוד השקעות הון

​

פרק שביעי 1 בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן – החוק) מעניק הטבות מס על הכנסות מהשכרה וממכירה של דירות מגורים בבניין להשכרה שאושר כנכס מאושר על ידי הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן – הרשות).

​

סעיף 53א(א) בחוק מגדיר מונחים שונים, כדלהלן:

"בניין" - "לרבות מספר בנינים שנבנו באותה תקופה ובאותו אתר, כחטיבה אחת למעט חלק מבניין".

"בניין להשכרה" - "בנין שאושר כנכס מאושר, שלפחות מחצית שטחו מיועדת להשכרה למגורים בהתאם לאמור בסעיף 53ב(א) או (ג), ובלבד שבנייתו נסתיימה אחרי יום י"ז באב תשמ"ח (31 ביולי 1988)".

"בניין חדש להשכרה" – הגדרה זו כוללת, בין היתר, בניין להשכרה שאושר החל ביום הקובע (1/1/2009) ולחלופין, בניין להשכרה שאושר לפני היום הקובע והושכר לראשונה אחרי היום האמור.

סעיף 53א(ב) לחוק מוסיף וקובע, כי על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאית מנהלת הרשות לאשר, לגבי בניין פלוני, כי רק חלק מהבניין יהיה בניין להשכרה, אם נתקיימו תנאים שונים, ובפרט כי בחלק המאושר יש לפחות שמונה דירות מגורים, ובבניין חדש להשכרה, בחלק המאושר יש לפחות 6 דירות מגורים.

​

פרשנות הרשות לסעיף 53א(ב) בחוק בנוגע להרחבת בניין קיים להשכרה, לרבות באמצעות תוספת קומות בבניין, הינה כי בקשות כאמור תאושרנה בכפוף לכך שהבניין הקיים הוא עצמו נכס מאושר, אשר בנייתו נסתיימה אחרי יום 31/71988. בהתאם לעמדה זו, סירבה הרשות לאשר בקשות שמהותן בנייה של תוספת קומות בבניינים קיימים כאמור, לרבות במסגרת תכניות בנייה המבוצעת בהתאם לתכנית מיתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38).           

 

לאחרונה ניתן על ידי כבוד השופט מר עודד שחם בבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים פסק דין שעניינו עתירה מנהלית שהגישה העותרת נגד שר האוצר, שר הכלכלה, הרשות וועדת הערר על החלטות הרשות (כולם ביחד להלן – המשיבים) בנושא הנדון.  

העותרת, חברה בע"מ, רכשה בשנת 2009 מחברת עמידר גג של בניין ישן, על זכויות הבנייה הצמודות אליו. העותרת הקימה על הגג תוספת של 7 דירות (להלן - התוספת). ביום 7/12/2014 הגישה העותרת לרשות בקשה לאישור תכנית לבניין להשכרה בה ביקשה להכיר בתוספת כ"בנין חדש להשכרה" למגורים על פי הוראות פרק שביעי 1 לחוק.

בקשת העותרת נדחתה על ידי מנהל הרשות. העותרת הגישה ערר על ההחלטה בפני וועדת ערר, אולם גם זה נדחה בטענה כי על פי החוק ניתן להרחיב רק נכס שעונה להגדרה של בניין להשכרה והנכס המושא אינו עונה להגדרה זו. 

​

העותרת הגישה עתירה מנהלית בפני בית המשפט ועתירתה התקבלה ברובה, כמפורט להלן.

העותרת העלתה מספר טענות. טענתה העיקרית התבססה על הוראות סעיף 53א(ב) לחוק כאמור. המשיבים טענו כי אין בהוראת סעיף 53א(ב) לחוק בכדי לסייע לעותרת מכיוון שלשיטתם, על מנת לאשר תוספת על גבי בניין קיים, על הבניין כולו לעמוד בהגדרת "בניין להשכרה", כלומר, על הבניין שעל גביו הוקמה התוספת להיות בניין מאושר, שבנייתו נסתיימה אחרי יום 31/7/1988. בעניינו, הבניין המקורי אותו הרחיבה העותרת הוקם בשנת 1939 והוא אינו מאושר כבניין להשכרה לפי החוק.

​

בית המשפט דחה את טענת המשיבים מאחר ולא מצא לה עוגן בלשונו של סעיף 53א או בתכליתו. אכן הגדרת המונח "בניין להשכרה" מתנה את אישורו של בניין כבניין להשכרה בכך שבנייתו נסתיימה אחרי יום 31/7/1988. מקורה של קביעה זו בתיקון מס' 34 לחוק מיום 27/7/1988 בו נחקק מחדש פרק שביעי 1 במבנהו הקיים. ההיגיון בהוראה זו היה בכך שהחוק נועד לעודד בנייה חדשה להשכרה ולא להעניק מתנות חינם לבעלי בתים שכבר עמדו להשכרה במועד חקיקתו. ברם, משנקבע בסעיף 53א(ב) לחוק כי המנהלה רשאית לאשר, לגבי בניין פלוני, כי רק חלק מהבניין יהיה בניין להשכרה, ההיגיון האמור אינו רלוונטי לבניין המקורי, כי אם לאותו חלק מושא האישור. על פי היגיון זה, רק על אותו חלק לעמוד בתנאים לאישור בניין להשכרה לפי סעיף 53א(א), ובהם התנאי שבנייתו הסתיימה לאחר יום 31/7/1988.  

מסקנה זו עומדת בעינה גם נוכח תכליתה של הוראת סעיף 53א(ב) לחוק. סעיף זה נוסף לחוק בשנת 1992, במסגרת חוק מס הכנסה (תיקוני חקיקה והוראות שונות), התשנ"ב-1992. מטרתו של סעיף 53א(ב) היא לעודד בנייה להשכרה גם בחלק ממבנים. מטרה זו משתלבת בתכליתו המקורית של פרק שביעי 1 לחוק, היא לתמרץ בנייה למגורים לטווח ארוך, ומן התובנה שבנייה למגורים להשכרה אינה כדאית, ועל כן לא תתבצע ללא עידוד או סבסוד (ראו דבר ההסבר להצעת חוק לעידוד השקעות הון (תיקון מס' 5), התשכ"ח-1968).

​

בנייה להשכרה של חלק ממבנה יכולה להיעשות בדרך של הקמת בניין חדש, אשר מלכתחילה רק חלק ממנו ייועד להשכרה. בה בעת, סעיף 53א(ב) לחוק מסמיך את המנהלה לאשר הקמת תוספת להשכרה על גבי בניין קיים. פירוש זה אף מתבקש מתכליתו של החוק, שכן הוא מביא להרחבה של קשת האפשרויות לבנייה להשכרה, אותה מבקש המחוקק לעודד. טענת המשיבים, המבקשת להתנות את אישורה של תוספת מעין זו בכך שהבניין הקיים הוא עצמו בניין מאושר העומד בתנאי בניין להשכרה לפי סעיף 53א(א), אינה עולה בקנה אחד עם לשון החקיקה ותכליתה. עמדת המשיבים נוטה לצמצם באופן ניכר את המקרים בהם ניתן יהיה להכיר בבניית תוספות בנייה להשכרה כבניין להשכרה על פי החוק.

​

לא הובהר, איזה תכלית עניינית משרתת את עמדת המשיבים, או מדוע ישנה הצדקה להגביל את תחולתו של סעיף 53א(ב) לחוק להקמת תוספת על גבי בניינים שכבר מאושרים כבניינים להשכרה, או על גבי בניינים שנבנו לאחר יום 31/7/1988. תמיכה במסקנה זו עולה משיקול נוסף. סעיף 53א(ב) לחוק נועד להוסיף מקרים אשר מלכתחילה לא נכללו בגדריו. הוא עוסק באופן מוצהר במצב בו רק חלק מבניין יאושר כבניין להשכרה. בהוראה מעין זו כלל לא היה צורך, אם היה מדובר, מלכתחילה, בבניין מאושר. החוק הכיר באפשרות להרחיב בניין להשכרה שנים רבות לפני שנחקק סעיף 53א(ב). סעיף 53א(ב) נועד אפוא, דווקא למקרים בהם הבניין שעל גביו מוקמת התוספת אינו בניין מאושר.

​

טענה נוספת שהעלו המשיבים היא כי לא נפל כל פגם מנהלי בהתנהלותם. לטענתם, טענות העותרת הן "ערעוריות" במהותן, העוסקות בפרשנות שנתנו המשיבים להוראות חוק העידוד ואין בטענות אלה כדי להקים עילה להתערבות בית המשפט. לטענת המשיבים, ההחלטה בעניינה של העותרת התקבלה בסמכות, היא נכונה וסבירה, וממילא אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן קיצוני המצדיק התערבות.

בית המשפט קובע כי לא ניתן לקבל טענה זו. לעניין זה יש להבחין בין פרשנות החוק מכוחו פועלת הרשות לבין ביצועו. באשר לאופן ביצוע החוק, נתון לרשות מתחם סבירות ובית המשפט יימנע מלהתערב כל עוד מדובר בביצוע חוקי וסביר. לעומת זאת, כאשר מדובר בפרשנות החוק, מחובתו של בית המשפט לקבוע את הפירוש הנכון. שעה שהפירוש שאומץ על ידי הרשות אינו מתיישב עם לשון החוק ועם תכליתו, אין די בתפקידיה ובסמכויותיה, על מנת להעדיף פירוש זה. כפי שהוסבר לעיל, החלטות המשיבים מבוססות על הקביעה כי התוספת שהקימה העותרת כלל אינה באה בגדרו של החוק, שכן היא הוקמה על גבי מבנה שאינו עונה על הגדרת "בנין להשכרה" על פיו. משנקבע כי על פי החוק ניתן לאשר כבניין להשכרה גם תוספת על גבי מבנה שאינו "בנין להשכרה", הרי שנשמט הבסיס להחלטות ולא ניתן לראות בהן החלטות "נכונות וסבירות".

​

המשיבים העלו טענות נוספות על מנת לתמוך בהחלטתם אולם גם אלה נדחו על ידי בית המשפט.

לסיכומו של דבר, בית המשפט קבע כי עמדת הרשות אינה יכולה לעמוד, ודין ההחלטות שניתנו בעניינה של העותרת להתבטל. עוד קבע בית המשפט כי מאחר ובקשתה של העותרת נדחתה על ידי מנהלת הרשות וועדת הערר, למעשה, על הסף, ולא נדונה לגופה, אין מקום שבית המשפט יקבע כי יש לאשר את הבקשה, והסעד המתאים הוא השבת הבקשה אל מנהלת הרשות על מנת שתדון בה מחדש, על יסוד ההנחה כי בהתאם לסעיף 53א(ב) לחוק ניתן לאשר תוספת על גבי בניין קיים כ"בנין להשכרה", ללא תלות במעמדו של הבניין שעל גביו הוקמה.